الدكتور رياض الزبيدي في ورشتي ” النظم الانتخابية وقانون الاحزاب في العراق “

الرقابة والاشراف للمحافظات الغير منتظمة باقليم طبقا للقانون رقم (21) لسنة 2008 المعدل

المقدمة:

منذ تاسيس الدولة العراقية في مطلع القرن العشرين وانتقال شكل النظام السياسي من النظام الملكي الى النظام الجمهوري وصولا الى عام 2003، بقت ادارة الدولة تعتمد على النمط المركزي، اذ عكست جميع القوانين والتشريعات الموضوعة هذه الطبيعة، لتضمن قدرة الحكومة المركزية على مراقبة اصغر الوحدات الادارية في البلد من خلال مؤسسات رقابية مركزية لها مقرات رئيسة في بغداد ودوائر وفروع في المحافظات، تكون جميعها تحت سيطرة الحكومة المركزية وتخضع الى اشرافها المباشر. ومن ابرز الامثله على السلطة الرقابية المركزية هو ديوان الرقابة المالية الذي تم تاسيسه في بدايات القرن السابق، والذي مارس عمله خلال عقود طويلة لخدمة الحكومة المركزية.

اما بعد عام 2003 فقد اكد الدستور العراقي الدائم لعام 2005 على ضرورة توفر جهاز رقابي مستقل وتابع للسلطة التشريعية فاشار في المادة (103) منه الى استقلالية هذا الجهاز ماليا واداريا وربطه بمجلس النواب وهو ديوان الرقابة المالية، فضلا عن تشكيل مؤسسات رقابية جديدة مثل هيئة النزاهة، وتشكيل دوائر المفتشين العموميين في وزارات الدولة كافة، لتكون ادوات الحكومة في رقابة المال العام.

كما اقر الدستور مبدا اللامركزية الادارية في ادارة المحافظات لشؤونها ومنحها الصلاحيات الواسعة بما يمكنها من ذلك، وهو ما نظمه قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم رقم (21) لسنة 2008، والذي بين الصلاحيات التي تناط بالحكومات المحلية وسلطاتها التشريعية والرقابية (المتمثله بمجلس المحافظة).

وعليه سوف نقوم من خلال هذه الدراسة بوصف الواقع الحالي للرقابة واطار العمل الرقابي في المحافظات والتعرف على الادوات الرقابية المتاحة والاليات المطبقة، وبناء تصور شامل لواقع الحال، ثم محاولة دراسته وتفسيرة وتحديد جوانب القوة والضعف، والعمل على تعزيز النظام الرقابي المحلي، والدور الرقابي للسلطة التشريعية المحلية لغرض تطوير قدرة الحكومة المحلية على ممارسة وظيفة الرقابة.

المبحث الاول:الاطار النظري لمفهوم الرقابة والاشراف:

اولا: الرقابة: تعرف الرقابة على انها الوظيفة التي تقوم بها السلطة المختصة ( وهنا مجلس المحافظة )  بقصد التحقق من ان العمل يسير وفقا للاهداف المرسومة وبكفاءة , وفي الوقت المحدد لها.

ثانيا: الاشراف: هي عملية فنية شاملة منظمة هادفة تؤديها السلطة التنفيذية لتحقق اهداف محددة في ضوء تخطيط مسبق غايتها تطوير العملية التنموية بكل ابعادها ومضامينها ومتابعة تنفيذ كل ما يتعلق بها وتقويم ذلك.    

وعند الكلام عن الرقابة فيمكن القول ان لها اهداف محددة يمكن اجمالها بالاتي:

·        حماية الصالح العام : وهو محور الرقابة ويتم عن طريق مراقبة النشاطات وسير العمل وفق الخطة او البرنامج الموضوع له بشكل تكاملي لكي  يحدد الاهداف المرجوة .

·        توجيه القيادة الادارية او السلطة المسؤولة الى التدخل السريع لحماية الصالح العام واتخاذ مايلزم من قرارات مناسبة لتصحيح الاخطاء من اجل تحقيق الاهداف .

ولكي يتمكن مجلس المحافظة (الجهة الرقابية )  من اداء دوره الرقابي,  ينبغي ان تتوفر لديه شروط ووسائل تمكنه من تحديد اهداف الرقابة ومن هذه الشروط :

1-  السلطة القانونية : اي ان السلطة الممنوحة لمجالس المحافظات مستمدة من قوانين وتشريعات وانظمة وتعليمات متفق عليها تم اقرارها من قبل السلطات التشريعية في البلاد

2-  توفر المعلومات او البيانات : لايمكن لاي جهة رقابية ممارسة نشاطها بدون المعلومات اللازمة عن سير العمليات الادارية والمالية والقانونية التي تضطلع بها الجهة المراد مراقبتها، لكي تتمكن الجهة الرقابية من اصدار احكامها التقييمية وفقا للمعلومات والمعطيات المتوفرة لديها.

3-  وجود معايير ضابطة : ويقصد بها تحديدا المقاييس والمواصفات المثالية للاداء الناجح وقد تكون هذه المقاييس كمية او نوعية او زمنية او نسبية.

4-  وجود عقوبات فاعلة : ان تطبيق العقوبات يعزز دور الرقابة لان اتخاذ العقوبات الانظباطية والادارية والجزائية بحق المخالفين يدفع الاخرين الى عدم تجاوز الاطر الموضوعة للسلوك والنشاط الحكومي.

المبحث الثاني: الاطار الدستوري لرقابة الحكومة الاتحادية على مجالس المحافظات:

إن اعتراف المشرع الدستوري بوجود مصالح محلية متميزة تخص منطقة أو مدينة أو محافظة، وإقراره بضرورة تشكيل مجالس محلية منتخبه تقوم بإدارة تلك المصالح وتلبية الخدمات العامة المحلية لا يكفي لوصف النظام الإداري بأنه نظام يقوم علـى اللا مركزية الإدارية، بل يجب أن تعمل تلك المجالس المنتخبة بصورة مستقلة عن الإدارة المركزية مع بقاء عملها الإداري أو أعضائها أو كلاهما تحت رقابة أو وصاية أو إشراف الإدارة المركزية، ويعد هذا الاستقلال من مقومات اللامركزية الإدارية وثوابتها فضلاً عن الاعتراف بالشخصية المعنوية لها  لكي تتمكن من تسيير شؤونها ومصالحها المحلية، غير أن هذه المجالس تبقى جزءا من الدولة وسلطتها العامة القائمة فيها ، وبالتالي يجب  أن تخضع لرقابة الحكومة المركزية بحدود معينة ، ولا تقوم ضرورة وجود الرقابة على هذا المبرر فقط ، بل أن الفقه القانوني يقدم مجموعة من المبررات الأخرى نذكر منــــــــــها[i]:

1-  إن وجود الرقابة الإدارية يضمن التزام المجالس المحلية المنتخبة (مجالس المحافظـــات) بالسياسة العامة للدولة، ويضمن الوحدة السياسية والقانونية والإدارية لها.

2-   تضمن الرقابة الإدارية التي يقوم بها المركز على المجالس المحلية (مجالس المحافظـات) عدم توجيه الانتقادات للنظام الإداري اللامركزي من حيث انه أقل مهارة وخبره من الحكومة المركزية أو أن فيه محاباة للمصالح المحلية الخاصة على حساب المصالح القومية العامة .

3-  إن وجود الرقابة الإدارية يحمي الأفراد أنفسهم من احتمالات تعسف المجالس المحليــــة أو إهمالها أو تلكئهــــــا في تلبية الحاجات العامة و الذي من شأنه التأثير على مستوى الخدمات المقدمة للسكان المحليين .

 أن التحولات الدستورية والتشريعية التي شهدها العراق بعد عام 2003 قد أفضت إلى نفي كل رقابة من المركز على مجالس المحافظات، وسار المشرع الدستوري في دستور جمهورية العراق الدائم بالمسار نفسه، حيث أكد على انه ( لا يخضع مجلس المحافظة لسيطرة أو اشراف اية وزارة أو أية جهة غير مرتبطة بوزارة، وله مالية مستقلة) [ii].

ويمكن القول أن الدستور نفى السيطرة والإشراف على مجالس المحافظات ولم ينف الرقابــة، على أساس أن النص الدستوري لم ينص على نفي الرقابة بلفظ صريح كما أن السيطرة والإشــراف لا تعني الرقابة، لأن السيطرة تعني التحكم وقيادة المجلس على نحو معين أو أنها تعني خضوع أعضاء مجلس المحافظة للإدارة المركزية مع إمكانية عزلهم أو حل المجلس من قبلها، أما الإشراف (فقد بينا المقصود به سابقا)، وبالتالي نستنتج أن ما منعه الدستور هو السيطرة والإشراف ولم يمنع الرقابة. وبالتالي ان مجالس المحافظات تبقى خاضعة لصور متعددة من الرقابة، مستندين في رأينا هذا إلى أن الاستقلال الذي أراده الدستور ومنع الرقابة ما هو إلا وسيلة لتحقيق غاية معينة هي رفع مستوى الخدمات العامة في المحافظة وخدمة المواطن، أما إذا انحرفت مجالس المحافظات عن هذه الغاية فإنها يجب أن تخضع لرقابة القضاء، استناداً لولايته العامة [iii]، ولرقابة بعض الهيئات المستقلة كرقابة هيئات النزاهة [iv]، ورقابة ديوان الرقابة المالية [v]، وللرقابة الشعبية على أساس أن الشعب مصدر السلطات وشرعيتها.

  المبحث الثالث: الاطار الدستوري والقانوني لرقابة مجالس المحافظات والدور الاشرافي للمحافظين:

اولا: الاطار الدستوري والقانوني لرقابة مجالس المحافظات:

لغرض تحديد نوع الرقابة التي يمارسها مجلس المحافظة عند ممارسته لهذه السلطة، لابد من الرجوع الى السند الدستوري والقانوني لعمل مجالس المحافظات والتي تعمل وفق مبدا اللامركزية الادارية:

1-  الدستور: لقد جاء في الدستور العراقي لسنة 2005 في المادة (122) الفقرة ثانيا (تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الإدارية). ولاشك في إن تلك الصلاحيات الواسعة لابد وأن تتضمن صلاحية رقابية وإدارية ومالية معينة. ونلاحظ هنا انه لم يرد في الدستور أي نص صريح يتضمن صلاحية رقابية لمجلس المحافظة.

2- قانون الاستثمار رقم (13) لسنة 2006:

نص قانون الاستثمار رقم (13) لسنة 2006 المعدل على مواد يمارس فيها مجلس المحافظة الدور الرقابي على هيئة الاستثمار المحلية وذلك من خلال:

·        المادة (5) ثالثا: (تحدد مجالس الاقليم والمحافظات التي لم تنتظم في اقليم الية تشكيل هيئة الاقليم والمحافظة واقالة عضو الهيئة في حال عدم التزامه بمعايير ولوائح الهيئة).

·        المادة (5) سادسا: (ترتبط هيئة الاقليم برئيس وزراء الاقليم وتخضع لرقابة مجلس الاقليم وترتبط هيئة المحافظة بالمحافظ وتخضع لرقابة مجلس المحافظة بما لا يتعارض واحكام هذا القانون).

3- قانون الموازنة العامة الاتحادية لعام 2012:

·        نصت المادة الثانية/اولا: النفقات/د، من قانون الموازنة العامة الاتحادية لسنة 2012 على ما يلي: (2-  يتولى المحافظ تنفيذ خطة الاعمار المقرة ويتولى مجلس المحافظة مسؤولية مراقبة التنفيذ).

4- قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل:

نصت المادة ( 2 ) من القانون على إن : (مجلس المحافظة هو أعلى سلطة تشريعية ورقابية ضمن الحدود الإدارية للمحافظة)، ومصطلح الرقابة هنا جاء بشكل مطلق دون تحديد نوعها ومدى حدود هذه السلطة الممنوحة لمجلس المحافظة. وعند مراجعة مواد هذا القانون يتضح نوع الرقابة التي يمارسها المجلس والتي يمكن اجمالها بالاتي:

اولا: رقابته على اعضاء المجلس ورئيس المجلس ونائبه:

·        المادة (6) من القانون: يعد العضو مقالاً إذا تخلف عن الحضور أربع جلسات متتالية أو غاب (4/1) ربع عدد جلسات المجلس خلال مدة أربعة أشهر دون عذر مشروع، يدعو المجلس العضو لغرض الاستماع إلى أقواله في جلسة تعقد بعد سبعة أيام على الأقل من تاريخ تبليغه بموعدها ويعد العضو مقالا بقرار يتخذه المجلس بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجالس.

·        المادة (7) ثانيا من القانون: ( اقالة رئيس المجلس ونائبيه بالاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس في حالة تحقق الاسباب الواردة في الفقرة (8) من هذه المادة[vi]، بناء على طلب ثلث الاعضاء.

·        المادة (15) ثانيا: ( للمجالس أن تقرر بأغلبية عدد أعضاءها الحاضرين تنحية احد الأعضاء عن جلسة واحدة أو أكثر من جلساتها إذا تصرف في مجلسه تصرفا أساء إلى سمعة المجلس الذي هو عضو فيه).

·        المادة (50) من القانون: (يبت المجلس والمجالس المحلية في صحة عضوية أعضائه بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه خلال ثلاثون يوما من تاريخ أول جلسة له).

ثانيا: رقابته على المجالس المحلية:

نص قانون المحافظات رقم (21) لسنة 2008 المعدل على ما يلي:

المادة (20) اولا:  يحل المجلس والمجالس المحلية بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس بناءا على طلب ثلث الأعضاء في الحالات الآتية :

1-  الإخلال الجسيم بالأعمال والمهام الموكلة إليه.

2-  مخالفة الدستور والقوانين.

3-  فقدان ثلث الأعضاء شروط العضوية.

·        المادة (20) ثالثا: (لمجلس المحافظة حل المجالس المحلية بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه بناءا على طلب من القائممقام بالنسبة لمجلس القضاء آو مدير الناحية بالنسبة لمجلس الناحية أو ثلث أعضاء المجلس المحلي في حالة تحقق احد الأسباب المذكورة أعلاه[vii]).

·        اعطى القانون صلاحيات رقابية لمجالس الاقضية والنواحي وذلك في المادة (8):

رابعاً: مراقبة سير عمليات الإدارة المحلية في القضاء.

ثامناً : مراقبة وتقييم النشاطات التربوية في حدود القضاء وتقديم التوصيات بشأنها عبر مجلس المحافظة .

تاسعاً : مراقبة تنظيم استغلال الأراضي العامة ضمن الرقعة الجغرافية للقضاء والعمل على تطوير الزراعة والري.

·        المادة (12) بينت ان ان مجلس الناحية يختص رقابيا بالاتي:

رابعاً:الرقابة على سير عمليات الإدارة في الناحية.

خامساً:الرقابة على الدوائر المحلية ورفع التوصيات اللازمة في هذا الشأن إلى مجلس القضاء

ثالثا: رقابته على المحافظ ونائبيه:

·        المادة (7) ثامنا -1-: (استجواب المحافظ أو احد نائبيه بناءا على طلب ثلث أعضائه وعند عدم قناعة الأغلبية البسيطة بأجوبة المستجوب يعرض للتصويت على الإقالة في جلسة ثانية ويعتبر مقالا بموافقة الأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس ويكون طلب الإقالة أو التوصية بها مستندا على احد الأسباب الحصرية الآتية[viii]).

رابعا: رقابته على اصحاب المناصب العليا:

·        المادة (7) تاسعا -2-:( إعفاء أصحاب المناصب العليا في المحافظة بالأغلبية المطلقة لأعضاء المجلس بناءا على طلب خمس عدد أعضاء المجلس أو بناءا على اقتراح من المحافظ ولمجلس الوزراء كذلك حق الإقالة باقتراح من الوزير المختص استنادا للأسباب الواردة في الفقرة (8) من هذه المادة).

خامسا: رقابته على الدوائر التنفيذية:

·        المادة (7) سادسا: (الرقابة على جميع أنشطة الهيئات التنفيذية المحلية باستثناء المحاكم والوحدات العسكرية والكليات والمعاهد لضمان حسن أداء أعمالها عدا الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي ).

سادسا: رقابته على الهبات والتبرعات:

·        المادة (7) -16- : (المصادقة بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس على قبول أو رفض التبرعات والهبات التي تحصل عليها المحافظة).

ثانيا: الاطار القانوني للدور الاشرافي للمحافط:

يعدالمحافظ اعلى موظف تنفيذي ضمن حدود المحافظة طبقا لقانون المحافظات رقم (21)، الذي يعطي للمحافظ ايضا مسؤولية الاشراف وصلاحية طلب التواصل عبر الكتب الرسمية مع الدوائر التابعة للوزارات. ويمكن حصر الدور الاشرافي للمحافظ من خلال الصلاحيات المخولة له في قانون المحافظات ويمكن الاشارة لها بالاتي:

·        المادة (31) رابعا: الاشراف على سير المرافق العامة في المحافظة وتفتيشها ما عدا المحاكم والوحدات العسكرية والجامعات والكليات والمعاهد.

·        المادة (31) تاسعا -1-: يأمر الشرطة بإجراء التحقيق في الجرائم التي تقع ضمن الحدود الإدارية للمحافظة، وفقا للقانون، وتقدم أوراق التحقيق إلى القاضي المختص على أن يتم إعلام المحافظ بنتيجة التحقيق.

·        المادة (31) عاشرا :

-1- للمحافظ سلطة مباشرة على الأجهزة الأمنية المحلية وجميع الجهات المكلفة بواجبات الحماية وحفظ الأمن والنظام العاملة في المحافظة، باستثناء القوات المسلحة (قطعات الجيش).

-2- للمحافظ إذا رأى أن الأجهزة الأمنية في المحافظة غير قادرة على انجاز واجباتها في حفظ الأمن والنظام، أن يعرض الأمر فورا على وزير الداخلية مبينا مقدار القوة الكافية لانجاز تلك الواجبات.

·        المادة (31) احد عشر:

-1- للمحافظ الاعتراض على قرارات مجلس المحافظة أو المجلس المحلي في الحالات الآتية:

‌أ ــ إذا كانت مخالفة للدستور أو القوانين النافذة.

‌ب ــ إذا لم تكن من اختصاصات المجلس.

‌ج ــ إذا كانت مخالفة للخطة العامة للحكومة الاتحادية أو للموازنة.

·        المادة (32): على الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة أن تشعر المحافظ بالمخاطبات التي تجريها مع دوائرها ومرافقها في نطاق المحافظة لاطلاعه عليها، ومراقبة تنفيذها وعلى رؤساء الدوائر والمرافق العامة في نطاق المحافظة الالتزام بما يلي :

أولاً: إعلام المحافظ بمخاطباتهم الرسمية مع دوائرهم في مركز الدائرة.

ثانياً: رفع التقارير إلى المحافظ بخصوص الأمور التي يحيلها إليهم .

ثالثاً: إحاطة المحافظ علما بأعمالهم التي لها مساس بالأمن أو الأمور المهمة أو القضايا التي تتعلق بأكثر من دائرة واحدة في المحافظة أو سلوك موظفيهم.

رابعاً: إعلام المحافظ بمباشرتهم الوظيفة وانفكاكهم منها وتركهم العمل.

خامساً: انجاز المهام وأعمال اللجان التي يكلفهم بها.

المبحث الرابع: تحليل واقع الوظيفة الرقابية والاشرافية لمجالس المحافظات والمحافظين:

اولا: تحليل واقع التعارض بين القانون (21) مع الدستور والقوانين الاتحادية:

لقد اشار قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم رقم (21) لسنة 2008 الى ان مجلس المحافظة هو اعلى سلطة تشريعية ورقابية في حدود المحافظة الادارية، وفي الوقت نفسه، حدد القانون سلطة المجلس بما لا يتعارض وسلطات الحكومة الاتحادية، اذ نصت المادة (2) من القانون على ان (يمارس المجلس سلطاته التشريعية والرقابية وفق مبدا اللامركزية الادارية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية).

ولكي يمنح المجلس صلاحياته والسلطة والنفوذ اللازمين لممارسة مهمته الرقابية يجب توضيح حدود عمله التي نصت عليه المادة السابقة، وما هي نقاط التعارض مع القوانين الاتحادية.

واذا ما توقفنا عند هذا النص نجد انه قد فسر في الواقع العملي بطريقة يفهم منها الحد من السلطة الرقابية والاشرافية لمجلس المحافظة والمحافظ، اي بما لا يجيز لهما رقابة دوائر الدولة في المحافظة باعتبارها تتبع السلطة الاتحادية، (الوزارات المركزية)، فمن جهة هناك جدل قانوني وسياسي حول مرجعية اي دائرة ما اذا كانت اتحادية ام محلية، بالرغم من ان الاختصاصات الحصرية الاتحادية مبينة ضمن المادة (102) من الدستور والتي لا جدال فيها، الا ان كل ما دون ذلك يعتبر منطقة رمادية غير محددة المعالم، هذا مع العلم بان الدستور قد بين في المادة (155) ان ( كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم )، كما اردف في عجز المادة بالقول ان ( الصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومات الاتحادية والاقاليم وتكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم في حالة الخلاف بينهما).

 الا ان الممارسة الواقعية تبين ان هناك من يقول ان المديريات العامة في المحافظات تابعة للوزارة فقط، وهناك من يقول انها تتبع مجلس المحافظة والمحافظ، وهناك من يقول بوجوب التنسيق بين الوزارة والحكومة المحلية بما يؤمن تحديد صلاحيات كل منهما. وهو ما ظهر جليا من خلال ما طرح في المسودات المقترحة لتعديل قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم رقم (21) لسنة 2008 ولا سيما على نص المادة (7) سادسا: (الرقابة على جميع أنشطة الهيئات التنفيذية المحلية باستثناء المحاكم والوحدات العسكرية والكليات والمعاهد لضمان حسن أداء أعمالها عدا الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي)، اذ وجدنا ان معظم ان لم يكن كل الطروحات تركز على ان يكون التعديل هو (الرقابة على جميع أنشطة الهيئات التنفيذية المحلية لضمان حسن أداء أعمالها و الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي بالتنسيق مع الوزارات والجهات ذات العلاقة ومجلس المحافظة، ويستثنى من ذلك المحاكم والوحدات العسكرية واالكليات والمعاهد).

ومن جهة اخرى يمكن توضيح التفسير غير الدقيق لهذا النص من خلال الاشارة الى نقطتين:

الاولى: ان المادة (31) في الفقرة الرابعة قد منحت المحافظ صلاحية الاشراف على المرافق العامة في المحافظة وتفتيشها واستثنت فقط المحاكم والوحدات العسكرية والجامعات والكليات والمعاهد.

الثانية: ان دوائر الدولة في المحافظة تقع ضمن الحدود الادارية للمحافظة، وبالتالي هي تقع ضمن سلطة مجلس المحافظة، وتمارس اعمالها اليومية لخدمة مواطني المحافظة وتقديم الخدمات العامة كماء الشرب والتنظيف والصحة والتعليم... الخ، مما يجعل استثناء هذه الدوائر من صلاحية المجلس الرقابية متنافيا مع المنطق والمعايير الدستورية.

ثانيا: تحليل واقع الجهات الرقابية العاملة في المحافظة:

بدا يجب التعرف على الجهات الرقابية العاملة في المحافظة وحدودها الرقابية وكيفية ممارستها لهذه الوظيفة، وسوف نتناول في البدء الهيئات الاتحادية المستقلة وكما يلي:

1-  ديوان الرقابة المالية: طبقا للمادة (103) الفقرة الاولى من الدستور الدائم، والذي يعمل على التحقق من سلامة تطبيق القوانين والتعليمات المالية ورقابة وتدقيق حسابات الجهات الخاضعة للرقابة المالية، فضلا عن الرقابة على مجلس المحافظة والمجالس المحلية والجهات التنفيذية على مستوى المحافظة طبقا لنص المادة (47) من قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم رقم (21) لسنة 2008 والتي تنص على ( تخضع دوائر المحافظة والمجالس لرقابة وتدقيق ديوان الرقابة المالية وفروع الهيئات المستقلة المشكلة بموجب أحكام الدستور).

2-  هيئة النزاهة: طبقا للمادة (102) من الدستور الدائم، والتي تعمل على تنفيذ وتطبيق قوانين مكافحة الفساد، وكذلك الرقابة على الجهات التشريعية والتنفيذية والقضائية على المستوى الاتحادي وعلى مستوى الاقاليم والمحافظات، طبقا لنص المادة (47) من قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم رقم (21) لسنة 2008 والتي تنص على ( تخضع دوائر المحافظة والمجالس لرقابة وتدقيق ديوان الرقابة المالية وفروع الهيئات المستقلة المشكلة بموجب أحكام الدستور).

3-  المفتش العام: وقد استحدث هذا الجهاز الرقابي على المستوى الاتحادي والمحلي، اذ يعمل على التدقيق والتحقيق والاشراف والتفتيش والنزاهة ومراجعة اعمال الوزارات، وكذلك تلقي الشكاوى واصدار التقارير العامة، والتعاون مع الهيئات الاخرى (كالمحاكم وهيئة النزاهة)، فضلا عن الرقابة على الوزارات الاتحادية والدوائر المحلية في المحافظة.

4-  يضاف الى الجهات الرقابية الرئيسة السابقة جهات رقابية ساندة مثل منظمات المجتمع المدني ووسائل الاعلام بما يسمح به الدستور والقوانين النافذة.

ومن خلال ماتقدم يمكن القول ان تعدد الجهات الرقابية ابتداءا من البرلمان ومرورا بديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة ودائرة المفتش العام، فضلا عن رقابة مجالس المحافظات واشراف المحافظين وفق قانون (21) يؤدي الى حقيقة ان هذه الجهات موظفة لاداء مهمة الرقابة الا انه يصعب القول ان هناك تنسيق بين تلك الجهات او ان صلاحياتها غير متداخله، وهو ما سيعالجة نطاق العمل الخاص بتداخل الصلاحيات.

ثالثا: تحليل واقع الوظيفة الرقابية للحكومات المحلية:

ان مصطلح الرقابة في القانون (21) جاء بشكل مطلق دون تحديد نوعها ومدى حدود هذه السلطة الممنوحة لمجلس المحافظة لكون موضوع تحديد نوع الرقابة يعني تحديد التطبيقات والممارسات والاجراءات المتخذة التي تمكن مجلس المحافظة من اداء الدور الرقابي وتحقيق الغرض من ممارسته، ومن خلال استعراض مجموعة من القرارات الصادرة عن مجالس المحافظة في قضايا تخص الدور الرقابي لها لوحظ بان اغلب مجالس المحافظات تمارس رقابتها على السلطة التنفيذية بصورة عشوائية وغير منظمة، تعتمد في عمومها على جهود فردية من اعضاء المجلس، وتركز على شكاوى المواطنين، والتصورات الفردية لاعضاء المجلس.

اذ ان هذه المجالس لا تمتلك اي من الادوات اللازمة لممارسة الرقابة على السلطة التنفيذية، ونتيجة لغياب الجهاز الرقابي المستقل والكفؤ والمؤهل يلاحظ لجوء المجلس الى القيام بعملية الرقابة من خلال:

1-  ارسال اعضاء المجلس بانفسهم للقيام بزيارات ميدانية، وهذا ليس عمليا حيث ان وقت عضو مجلس المحافظة يمكن استغلاله للقيام بمهام اخرى.

2-  الاستعانة بالكوادر المؤقته للقيام بتلك الزيارات، حيث لا تمتلك هذه الكوادر الكفاءة او الخبرة او المؤهلات اللازمة لاداء مهمة الرقابة.

3-  تكليف موظفين تنفيذيين من داخل السلطة التنفيذية المحلية للقيام بعملية الرقابة لصالح المجلس، وهذا يتنافى ويتعارض مع حيادية واستقلال عملية الرقابة الحكومية.

وبناء على ما تقدم نوصي بان يتم تنظيم عملية الرقابة وايجاد اليات واضحة ومحددة لها في قانون مجالس المحافظات رقم (21) لسنة 2008، وذلك بسبب ما شخص من تفاوت واضح في الاداء الرقابي للجان كل مجلس وقلة وضعف محاولات تحقيق التعاون المشترك بين لجانه، لذا لابد من ادراج الاليات والممارسات والادوات الواضحة لغرض تمكين مجالس المحافظات والمحافظين من ممارسة ادوارهم الرقابية والاشرافيه.

المبحث الخامس: التعديلات المقترحة:

بعد استعراض الاساس الدستوري والقانوني لعملية الرقابة والاشراف للمحافظات غير المنتظمة باقليم وفقا للبنود الدستورية وقانون مجالس المحافظات رقم (21) لسنة 2008، ووبعد الوقوف على ابرز نقاط التعارض والغموض، وكذلك بعد تحليل الواقع الحالي للوظيفة الرقابية لمجالس المحافظات والوظيفة الاشرافية للمحافظين، سوف اقدم مجموعة من التعديلات المقترحة لموضوع الرقابة والاشراف في قانون رقم (21) بناء على ما تم طرحة من اعضاء مجالس المحافظات والمحافظين من جهة، وبين ما طرحته الحكومة الاتحادية ممثلة بمسودة التعديل المقدمة من وزارة الدولة لشؤون المحافظات، وكذلك ما طرحتة اللجنة البرلمانية من مسودة تعديل، محاولين التوفيق بين وجهات النظر المختلفة للخروج بمسودة متكاملة وتحقق اقصى درجات التكامل في موضوع الوظيفة الرقابية والاشرافية لمجالس المحافظات والمحافظين.

المادة (2): ثانياً: يخضع مجلس المحافظة والمجالس المحلية لرقابة مجلس النواب .(

التعديل المقترح:

ان تلغى هذه الفقرة.

اسباب الالغاء:

 لم يرد في المادة (61) اي صلاحية رقابية لمجلس النواب على مجالس المحافظات، فضلا عن ان المجلس رقيب على نفسه وفقا للمادة (6/4) أن يقرر إنهاء عضوية أي من أعضائه في حال حصول الأسباب المنصوص عليها في المادة (7/8) من هذا القانون.

المادة (7): سادسا: الرقابة على جميع أنشطة الهيئات التنفيذية المحلية باستثناء المحاكم والوحدات العسكرية والكليات والمعاهد لضمان حسن أداء أعمالها عدا الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي.

التعديل المقترح:

الرقابة على جميع أنشطة الهيئات التنفيذية المحلية لضمان حسن أداء أعمالها و الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي بالتنسيق مع الوزارات والجهات ذات العلاقة ومجلس المحافظة، ويستثنى من ذلك المحاكم والوحدات العسكرية واالكليات والمعاهد.

المادة (7): ثامنا: الفقرة (4) للمحافظ أن يعترض على قرار الإقالة، أمام المحكمة الاتحادية العليا خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ تبليغه بالقرار وعلى المحكمة أن تبت في الاعتراض خلال شهر من تاريخ تسجيله لديها وعليه في هذه الحالة أن يقوم بتصريف أعمال المحافظة اليومية لحين البت في الاعتراض.

الفقرة (5): يقوم مجلس المحافظة بعد نهاية مدة الطعن المشار إليها في الفقرة (4) أعلاه أو تصديق قرار الإقالة من قبل المحكمة الاتحادية العليا في حالة وقوع اعتراض عليه بانتخاب محافظ جديد وفقاً لأحكام البند (7) من هذه المادة خلال مدة أقصاها ثلاثين يوماً من تاريخ التصديق أو انتهاء مدة الطعن.

مقترح التعديل:

تلغى الفقرتين (4و5 من البند ثامناً من المادة 7) من القانون ويحل محلهما ما يلي:

الفقرة (4): للمحافظ إن يطعن بقرار الإقالة لدى محكمة القضاء الإداري خلال (15) خمسة عشر يوماً من تاريخ تبلغه به، وتبت المحكمة بالطعن خلال مدة (30) ثلاثين يوماً من تاريخ استلامها الطعن ، وعليه أن يقوم بتصريف أعمال المحافظة خلالها .

الفقرة (5): يقوم مجلس المحافظة بعد انتهاء مدة الطعن المشار إليها في الفقرة (4) أعلاه أو المصادقة عليه من قبل المحكمة المختصة، بانتخاب محافظ جديد خلال مدة لا تتجاوز (15) خمسة عشر يوماً.

اسباب التعديل: لانه ليس من ضمن اختصاص المحكمة الاتحادية العليا المنصوص عليها في المادة (93) من الدستور.

المادة (8): رابعا: مراقبة سير عمليات الإدارة المحلية في القضاء.

 التعديل المقترح:

 مراقبة عمل الدوائر التنفيذية المحلية في القضاء، باستثناء المحاكم والجامعات والجيش.

اسباب التعديل: عدم وضوح عبارة الادارة المحلية.

المادة (8) ثامنا : مراقبة وتقييم النشاطات التربوية في حدود القضاء وتقديم التوصيات بشأنها عبر مجلس المحافظة .

التعديل المقترح:

قد يفهم من هذه العبارة أن المجالس المحلية لايحق لها مباشرة مراقبة المؤسسات التربوية في حدودها الإدارية وإنما بواسطة مجلس المحافظة وهذا يناقض الفقرة (رابعا) من نفس المادة ولذلك يقتضي التعديل بما يرفع هذا اللبس.

المادة (12) رابعاً: الرقابة على سير عمليات الإدارة في الناحية.

التعديل المقترح: الرقابة على عمل الدوائر التنفيذية المحلية في الناحية، باستثناء المحاكم والجامعات والوحدات العسكرية.

اسباب التعديل: عدم وضوح عبارة الادارة المحلية.

المادة (12) خامسا: الرقابة على الدوائر المحلية ورفع التوصيات اللازمة في هذا الشأن إلى مجلس القضاء.

تلغى لانها مكررة مع الفقرة (4).

المادة (20): ثالثا:الفقرة (2): للمجلس المنحل أو لثلث أعضائه أن يعترض على قرار الحل أمام المحكمة الاتحادية العليا خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدوره وعلى المحكمة أن تبت في الاعتراض خلال ثلاثون يوما من تاريخ تسجيله لديها.

التعديل المقترح:

 للمجلس المنحل أو لثلث أعضائه أن يعترض على قرار الحل أمام محكمة القضاء الاداري خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدوره وعلى المحكمة أن تبت في الاعتراض خلال ثلاثون يوما من تاريخ تسجيله لديها.

المادة (31) سادساً: استحداث الجامعات والكليات والمعاهد في المحافظة بالتنسيق مع وزارة التعليم العالي والبحث العلمي في حدود موازنة المحافظة ومصادقة المجلس بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس.

التعديل المقترح:

هذه الفقرة تتعارض مع بعض ما ورد في الفقرة (رابعا) التي سبقتها إذ كيف يكون من حق المحافظ استحداث الجامعات والمعاهد وصرف أموال محلية على ذلك دون أن يكون له حق الإشراف عليها، والمجلس يصادق على ذلك دون أن يكون له حق الرقابة، فالاستثناء الذي يثبت يكون على التدريس والمناهج والسياسة التعليمية.

المادة (31) ثامناً: اتخاذ الإجراءات الإدارية والقانونية للمدراء العامين والموظفين العاملين في المحافظة بمصادقة المجلس بالأغلبية البسيطة.

التعديل المقترح:

لاتزال الوزارات الاتحادية هي من يتخذ الإجراءات القانونية والإدارية بحق جميع الموظفين المحليين ولاتطبق إجراءات المحافظ في هذا الصدد وبالتالي فهذه المادة أيضا تحتاج إلى تفعيل مع منع الوزارات الاتحادية من الاستمرار في مصادرة هذا الحق من المحافظين خلافا للقانون.

المادة (41) ثانياً: الإشراف المباشر على دوائر الدولة في القضاء وموظفيها وتفتيشها ويستثنى من ذلك الجيش والمحاكم والجامعات والمعاهد، وفرض العقوبات المقررة قانونا على المخالفين بمصادقة مجلس القضاء .

التعديل المقترح:

هذا الجزء من البند يحتاج إلى توضيح فما هو نوع العقوبات المفروضة قانونا والمصادق عليها من مجلس القضاء وكيف يقوم هو بتنفيذها .

المادة (43) أولاً: (1): الإشراف المباشر على الدوائر الرسمية في حدود الناحية وعلى موظفيها وتفتيشها، ويستثنى من ذلك الجيش والمحاكم والجامعات والمعاهد.

التعديل المقترح

الاشراف المباشر على دوائر الدولة في الناحية وتفتيشها ويستثنى من ذلك الجيش والمحاكم والجامعات والمعاهد.

اسباب التعديل: عدم وضوح عبارة الدوائر الرسمية.

المادة (44) رابعاً: التبرعات والهبات التي تحصل عليها المحافظة بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية النافذة.

مقترح التعديل:

 نقترح أن تضاف عبارة (أو المحلية) حيث أن سن تشريع حول قبول التبرعات والمنح والهبات ونحوها ليس من الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية.

م.د رياض الزبيدي/ كلية القانون/ جامعة واسط/ بحث مقدم الى - مشروع تقدم- ضمن القسم الخاص بتعديل قانون مجالس المحافظات. 2011. 

---

[i] لمزيد من التفاصيل بشأن مبررات الرقابة أنظر ، خالد خليل الظاهر ، القانون الإداري ،  الكتاب الأول ، ط1 ، دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة ، عمان ، 1998، ص 136 .

[ii] انظر، الفقرة خامسا من المادة ( 122 ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 .

[iii] انظر، الفقرة ( ثالثا ) من المادة ( 19 ) ، والمادة ( 100 ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005

[iv] أنظر، المادة ( 102 ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005

[v] أنظر،  الفقرة ( أولا ) من المادة (103 ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005

[vi] الاسباب الواردة في الفقرة (8) هي:( عدم النزاهة او استغلال المنصب الوظيفي، التسبب في هدر المال العام، فقدان احد شروط العضوية، الاهمال او التقصير المتعمدين في اداء الواجب والمسؤولية).

[vii] الاسباب هي : (الاخلال الجسيم بالعمال والمهام الموكله اليه، مخالفة الدستور والقوانين، فقدان ثلث الاعضاء شروط العضوية).

[viii] الاسباب الحصرية هي: (ا- عدم النزاهة أو استغلال المنصب الوظيفي .ب ــ التسبب في هدر المال العام .ج ــ فقدان احد شروط العضوية .د ــ الإهمال أو التقصير المتعمدين في أداء الواجب والمسؤولية).